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历史文化保护优先须有制度保障  

2013-08-05 10:27:08|  分类: 原创社会随笔评论 |  标签: |举报 |字号 订阅

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日期:[2013-08-05]  版次:[A02]   版名:[评论]   字体:【
 ■周玉忠

  《广州市历史建筑和历史风貌区保护办法》草案日前公布,年内有望出台。其中提出:对有价值而未被认定为历史建筑的建筑,计划设一年预保护期,防止建筑被损坏或拆除;擅拆历史建筑或按建筑价值3至5倍罚款。

  今年广州发生的两起破坏历史建筑、古墓的事件让人震惊。广州回应社会关切,出台包括预保护应急措施、提高惩罚力度、出台保护规划等征求意见。官民互动共同促进历史文化保护有此积极进展,值得肯定。

  但这对于广州历史文化名城保护而言,只是一个新的起点。因为在这些措施中,除尽快通过保护规划具有治本预期之外,舆论广泛关注的预保护措施侧重于应急,而加大惩罚力度则侧重于毖后,带有很强的治标色彩。事实上,全国也是如此。唯有确立历史文化保护优先战略并坚持预防为主方针,才能适应当前历史文化保护的现实需要。

  2008年7月1日起实施的《历史文化名城名镇名村保护条例》要求地方政府在一年内编制包括核心保护范围和建设控制地带等在内的保护规划并及时公布。可是,广州去年年底审议通过的保护规划,至今仍在等待审批。这一名城保护数年“真空”期,为“金陵台、妙高台”的离去,以及5座先秦墓葬被地铁项目施工方挖毁,提供了客观便利。之所以需要采取预保护的应急措施,是因为在工程建设过程中未充分考虑历史文化保护,出现合法工程建设与历史文化保护撞车,不得不临时采取抢救性保护措施。尽管这样,损失往往已经发生不可逆转。在工程上马后发现有历史文化保护需要的,行政部门要么与建设单位协商解决,要么需依法撤销或变更行政许可或收回土地。不论如何,因之前工作失职导致历史文化保护与经济建设收益发生剧烈冲突时,处于社会、政治、舆论与经济利益旋涡之中的建设单位、行政部门等等将不可避免地遭受道德诘问和法律追究。一个常见的结果是,经过精心盘算后,弱势的历史文化保护往往成为牺牲品。历史文化保护之所以应当优先,是因为历史文化是城市、国家过去、现在与未来的精神命脉,一旦损坏永远无法恢复,损失更是难以估量。除非特殊工程,一般而论新建工程往往均具有可替代性和可修改性。历史文化保护坚持预防为主就是要在城市建设各个环节包括规划许可、土地出让、施工方案、建设验收中充分考虑历史文化保护因素,提前防范,预先规制,将损失和风险降到最低限度。

  在罚款层面上,客观看,上位法的不足不仅体现于罚款力度微不足道,更表现为历史文化保护制度设计的严重缺失。如《文物保护法》规定,考古调查、勘探中发现文物的,需会同建设单位共同商定保护措施且所需费用由建设单位列入建设工程预算,甚至规定在工程建设中需要保护文物的,需与“嫌疑人”建设单位商定保护措施。刑法中只设有妨害文物罪一节,并无对损毁历史建筑、历史街区设有相应的刑罚制约。

  没有将历史文化保护放在与经济建设同等重要或优先位置,是改革开放以来工程建设屡屡危及历史文化保护的根源所在。现有历史文化保护制度既难以调动保护的积极性、也不能体现保护的坚决性,更难以遏制破坏的冲动性。因此,全国性立法应大力改革历史文化保护制度,确立历史文化保护优先战略并加大行政处罚及刑事制裁力度。

  (作者系知名律师)
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