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缺乏上位法不是城管无作为理由  

2013-07-23 20:47:10|  分类: 原创社会随笔评论 |  标签: |举报 |字号 订阅

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日期:[2013-07-23] 版次:[A05] 版名:[评论] 字体:【
 城事焦点

  ■周玉忠

  广州市城管委主任危伟汉回应“小贩围居”报道时称,治理难点根源在于制度设计不足,没有上位法支撑。虽然所言不虚,但这并不影响广州有所作为。

  《行政处罚法》确立的“相对集中行政处罚权”制度,是城管队伍建立的法律依据,其解决了“七八顶大盖帽管不住一顶破草帽”的执法尴尬。目前,虽然城管部门设置覆盖城乡,职能囊括城市街头管理各个方面,但另一方面,城管行业面临“国家无部委,省级无厅局”、没有一部全国性组织法、执法依据也处于“借法执法”的状态。

  以全国性立法厘定城管职能与地位确具有必要性,但短期不易实现。应当看到,城管追求组织法上的完善除了依法行政上的考虑外,更是自身部门利益上的诉求,而对于小贩管理实体法依据欠缺的担忧,城管部门似乎并不是这么急切。

  虽然全国未就流动商贩管理制定上位法,但立法法规定,国家尚未制定法律或者行政法规的,地方可根据具体情况和实际需要,先就此制定地方性法规。2010年9月,市城管委就制定《广州市流动商贩管理办法》向社会征求了意见,但至今没有下文。与其眼巴巴地消极等待上级立法固定城管职权,不如积极作为推动本地立法突破,立法应当解决如下重点:

  第一,立法调整对象应当清晰。数千百年以来一直存在那种走街串巷、云游天下,无固定经营场所的流动商贩。这种流动商贩若在农村游走,则为市场所需。只是因为现代城市街头功能日益繁杂,才产生了对街头贩卖行为的限制必要。即使如此,利用城市街头偶尔交易也不属于非法,因为这是人们行使天然商事权的表现,且未对城市公共空间和周边居民及商户造成影响。因此,只有相对固定地占用城市街头贩卖才是城市管理中最为突出、最应攻克的难题。

  第二,流动商贩管理应当合法化。1987年9月发布的《城乡个体工商户管理暂行条例实施细则》第六条规定的“经营场所”包括“经批准的摊位地址或本辖区流动经营的范围”。这里的经营场所既包括固定场所,也包括了流动场所,即无固定经营场所也可登记为个体工商户。目前,个体工商户是最小经济单元。但若无工商登记,一方面商户自身权益难以保障,另一方面也不可避免地会造成执法困难。

  第三,利益平衡应各方兼顾。其一,规划变更,城市道路及人行道的作用在于通行,兼顾人流集散场地,原本无安置小贩之用。若改变城市街道原规划用途,部分用于小贩贩卖领域,应遵循法定程序,应听取各方面意见、综合评估确定。其二,社会保障。因社会保障不落实而被迫街头贩卖的,属于自救型的街头贩卖,可优先安排。政府不能因为失职于社会保障,而用放水街头贩卖来弥补。其三,公平竞争。小贩摆卖会对固定店铺经营者造成损失,应鼓励、引导相对固定街头贩卖业主依法登记、规范经营。

  第四,放手社会自治解决。除涉及公共利益的规划控制、食品安全、社会治安外,应将是否允许设立街头贩卖、小贩的自治管理及社会责任等更多地交还给利益相关的社会公众自决。这样,政府作为社会管理者和中间人的地位才会突显,也才能从繁杂的街头事务中脱身,这将十分有助于缓解城管与小贩的紧张局面。

  流动商贩管理立法,广州征求意见已经三年,到了完全可以也必须更有所作为的时候了。

  (作者系知名律师)  
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