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历史文化保护,亟须完善立法强化执法  

2013-06-18 09:15:47|  分类: 原创社会随笔评论 |  标签: |举报 |字号 订阅

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历史文化保护,亟须完善立法强化执法

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来源:新快报  发表时间:2013-06-18 09:17

■周玉忠

近日发生的两起破坏历史建筑、古墓的事件让人震惊。此类事件屡屡发生,除了文化保护不彰的传统惯性外,更有必要从法治角度进行反思。

1961年,国务院颁布《文物保护管理暂行条例》。1982年2月8日,国务院公布广州为首批24个历史文化名城之一。1982年11月,《文物保护法》面世。1999年3月1日,广州市实施《广州历史文化名城保护条例》。国务院《历史文化名城名镇名村保护条例》也于2008年7月1日起施行。从形式上看,历史文化保护似乎已形成了较为完善的法律体系,但从内容上看,并未体现历史文化保护的优先性与紧迫性。立法不足,是历史文化保护失落的重要原因。

根据《文物保护法》规定,考古调查、勘探中发现文物的,由文物行政主管部门会同建设单位共同商定保护措施,这种“与虎谋皮”的做法,事实上赋予了建设单位对文物局保护意见说不的权利。《文物保护法》还规定,凡因进行基本建设和生产建设需要的考古调查、勘探、发掘,所需费用由建设单位列入建设工程预算。文物部门组织的保护工作,居然沦落到要由“文物破坏嫌疑人”建设单位来承担经费,怎能保证让保护工作走上正轨!

这种立法的不完善还体现在法律责任上。依《历史文化名城名镇名村保护条例》,拆除“金陵台、妙高台”此种非历史建筑的,最多处10万元罚款,即使其列入历史建筑名录,也最多顶格处罚50万元。这对于动辄上亿的开发项目以及早日建成所获得的利润而言,这种处罚额度几乎可以忽略不计!而刑法中只设有妨害文物罪一节,并无对损毁历史建筑、历史街区的刑罚应对。在建设工程违法损坏文物日益突显的今天,也没有相应的刑罚制约。

而地方“嘴上叫得凶背地放得松”的行政不力,则是历史文化保护屡失阵地的直接原因。众所周知,及时划定核心保护范围制定历史文化名城保护规划是名城保护的重要一环。《历史文化名城名镇名村保护条例》要求地方在一年内编制包括核心保护范围和建设控制地带等在内的保护规划并及时公布。可是,广州迟至去年年底才审议通过广州历史文化名城保护规划,至今也未公布,人为制造了名城保护的数年“真空”期。

以金陵台、妙高台被拆为例,在海珠中历史文化街区的核心保护范围划定后,广州市规划等部门应当设立保护标志、采取保护措施防止被人破坏。但遗憾的是,他们想到是只是向房管局发文了事,而房管局也只是轻描淡写地要求建设单位暂缓拆除。核心保护范围的划定,事实上已使得原有规划许可、土地出让及拆迁安排的重大基础事实不复存在。《行政许可法》规定:“为了公共利益的需要,行政机关可以依法变更或者撤回已经生效的行政许可。由此给公民、法人或者其他组织造成财产损失的,行政机关应当依法给予补偿。”如果工程建设启动时充分考虑了保护规划和措施,今天的“金陵台、妙高台”悲剧就不会发生。

“金陵台、妙高台”的离去,以及5座先秦墓葬被地铁项目施工方挖毁,是立法不足、行政不力以及经济利益盘算相结合产物。在满城如潮的愤怒退却后,我们更要问于长远,防止悲剧重演,必须树立历史文化保护优先战略,将历史文化保护纳入法治化轨道。(作者系知名律师)

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