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我国业主大会制度弊端简析  

2013-05-14 15:19:28|  分类: 原创社会随笔评论 |  标签: |举报 |字号 订阅

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20世纪90年代以来,我国业主自治发端。《物业管理条例》(下称条例)是我国第一个明确规定业主大会制度的行政法规。物权法将这一制度提升到法律高度,但至今存在先天不足的严重弊端。

一、“物业管理”概念混沌,业主自治沦为附庸

十几年来,大家习惯于用“物业管理”来形容小区内的大情小事,但“物业管理”究竟是什么,却不无争议?广义说认为“物业管理”的范围包括业主自治、物业服务,有时还包括物业行政管理在内的综合体。狭义说则认为“物业管理”仅指物业服务。“物业管理”一词多次出现于条例中。但该条例中多处的“物业管理”的含义却不尽相同。

条例第二条中的“物业管理”实指“物业服务”,是为狭义说。结合国务院的立法权限及惯例来看,该条例从本质上说是为了行政管理的需要,是属于行政管理法,因而其标题中的“物业管理”应是此意。条例第一条:“为了规范物业管理活动,维护业主和物业服务企业的合法权益,改善人民群众的生活和工作环境,制定本条例。”条例第十九条规定:“业主大会、业主委员会应当依法履行职责,不得作出与物业管理无关的决定,不得从事与物业管理无关的活动”。此两条中的“物业管理”如果与第二条一样仅指“物业服务”的话,则与条例第十一条、第十五条规定的业主大会、业委会职责不尽相符:该条例规定的业主大会及业委会法定职责涉及所有公共物业事项,物业服务只是其中一项。此处的“物业管理”实指包括业主自治、物业服务在内一切“公共物业事项”,采用广义说。

物权法第八十一条、第八十二条将“物业管理企业”更名为“物业服务企业”,第七十三条将“物业管理用房”更名为“物业服务用房”,恢复了物业服务的本来面目,为厘清业主自治与物业服务之间的关系,明确公共物业事项的范围,迈出实质性的一步。2007826,国务院依据物权法上述规定对条例进行了局部文字修订, 并未改变“物业管理”概念混乱的局面。

条例及各地立法中各处的“物业管理”一词含义不同,是立法者不能正确区分业主自治、物业服务以及物业行政管理之间的联系与区别的突出表现,这势必造成轻自治、强管制、重物管的立法后果,是造成业主大会制度虚无化的思想根源。

也因为如此,业主自治实已沦为物业服务的附庸:本应作为临时安排的前期物业管理成为常态,业主自治权形同虚设;物业企业直接向业主收费,物业企业垄断了小区经济大权;招投标专家几由物业企业人员垄断

二、业主大会制度外部主体虚无、内部自治无力

(一)业主大会决策不灵

业主大会由全体业主组成,业主大会的决策职能是通过召开业主大会会议的方式来进行的。业主大会在不同的情境下,可以理解为业主自治意思机构,也可以理解为会议形式,还可以理解为业主大会制度。

以面积、人数双通过作为业主大会决定成立的一般条件,非我国独例,日本、瑞士与之类似。不过,在我国业主自治尚处于初级阶段的条件下,如果没有灵活措施配套,这一过于僵化、极具原则的规定则将可能成为阻碍业主自治发展的桎梏。从现实看,业主大会会议召开难、业主大会决策难已经成为业主自治必须解决的突出问题。

我国立法不足表现在:

1)未对单个业主面积投票权过大进行限制。假设一大业主持有1/31/2以上的面积投票权,那么其他业主无论如何折腾,业主大会也是没有办法通过需要以2/31/2以上面积投票权通过的决议。

2)未建立灵活高效的决定形成机制:未设立实质的业主代表制,由业主代表全权表决,许多地方立法中的业主代表”所起的作用仅仅是帮助发放、收集选票而已;未规定就同一事项的第二次表决通过的门槛可予降低;未规定符合实际的送达及表决办法。

3)未规定在集中召开业主大会会议的情况下,实行较低的法定人数,并以出席人数多数决方式作成决定。

(二)业委会核心难成

如果没有一个强有力的业委会,业主大会的决策功能便无从发挥。如果业委会“溃不成军”,业主大会甚至于在形式上都将变得不复存在,业主大会的成立就失去了意义。可见,业委会不仅是执行机构,更是业主团体的组织核心和业主自治的外部标志,是整个业主自治建设的关键环节,特别是在业主大会闭会期间更是如此。现行制度下,业委会职责限定过多。应建立业主大会、业主、业委会三者之间既权力制约高效运转的自治机制,业委会具有类似公司董事会的相应权责。

(三)没有业主团体概念,对于事实上存在的业主大会,无法定代表人的制度安排。虽然国家确认了业主大会、业委会的合法地位,但未明确其外部主体性质,以至于在外部交往及诉讼仲裁中处于极度不利地位。没有业主团体概念,作为业主自治决策机构的业主大会和作为执行机构业委会势必陷入“无家可归”的境地。业主大会法人化的,应由业委会主任担任其法定代表人。

三、行政权力与业主自治之间配置错位

物权法明确了政府公权与业主自治之间是“指导与协助”的关系。但从条例及各地立法来看,大都存在干预过度和保障不足的问题。

一方面,干预过度普遍存在。条例第十条规定“应当”在政府部门的指导下启动业主自治造成了“非经指导产生即违法”的错觉。条例第十九条规定行政部门有权撤销业主自治决定。这一做法与物权法第七十八条第二款规定可以请求人民法院予以撤销相比,存在自行扩权之嫌。有的地方规定可依据“严重影响社区安定和稳定”等这种模糊标准强力解散业委会,有的规定筹备组长由政府工作人员或居委会人员担任,业委会备案需要居委会同意等等也不符合物权法精神。

另一方面,政府支持不足也非常明显:立法未规定业主大会应普遍设立,政府也从无推进业主自治的规划,由其指导业主自治的确勉为其难;未规定主管部门提供业主名册等协助义务;对破坏业主自治的行为打击不力;房地产协会、物业管理协会遍地开花,业委会协会组建进展困难。

完善业主大会制度,应当以落实物权法、推进业主自治为方向,以解决业主大会决策难、业委会执行难为突破口,以明确业主团体法律地位为重点,建立起内部自治高效,外部主体明确的新型业主大会制度,而这需要通过全面检讨条例,制定业主自治法来实现。

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