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城市更新应从政府主导向业主自治转变!  

2013-12-04 10:54:19|  分类: 原创社会随笔评论 |  标签: |举报 |字号 订阅

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城市更新应从政府主导向业主自治转变! - 周玉忠律师 - 我要法网

 城市更新应从政府主导向业主自治转变!

(整理完善稿)

               

          北京市盈科(广州)律师事务所周玉忠律师

 

2013121日在广东省律师协会、深圳市律师协会联合主办的“城市更新法     律高端论坛”上的演讲

 

“城市更新”是对城市本体更新换代的形象描述,现已成为地产热词,深圳市更是率先出台了《城市更新办法》。但从本质上看,城市更新的基础是业主权利,城市更新不仅是城市建筑的物理更替,其实质与核心业主权利的“更新”。现行城市更新的理念和做法存在不少偏颇。

一、城市更新的动机不纯、概念不清,与物权法精神不符。

台湾地区类似城市更新的立法有《都市更新条例》等。从条文观察其立法目的是“为促进都市土地有计划之再开发利用,复苏都市机能,改善居住环境,增进公共利益,特制定本条例”[1],其启动与否取决于业主的意志,[2]更新的负担、费用及收益也由业主承担。这种由以业主自治方式实现城市更新的做法与我国大陆物权法规定相吻合。我国物权法第五章规定了集体财产范围农民集体所有财产归属以及重大事项集体决定、农民集体所有权的行使等,第六章规定了“业主的建筑物区分所有权”,其中第七十六条规定“改建、重建建筑物及其附属设施,应当经专有部分占建筑物总面积三分之二以上的业主且占总人数三分之二以上的业主同意。”对土地及建筑物、附属设施的改建、重建是城市更新的基本表现形式。可见,《物权法》是城市更新的最高法律渊源,城市更新说到底是业主对自有物业的升级改造,无论是集体土地或国有土地上的城市更新,均应基于业主的产权这一基础,依物权法精神,应由业主主导城市更新。

当前我国大陆城市更新的做法与沿用多年的城市拆迁、房地产开发模式无异:原有建筑大都全部拆除,原有业主权利被一次买断,业实际“被”拆迁;政府通过出让土地再次获得土地出让金,开发商通过再开发获取利润;还规避了原有一级土地的繁杂出让程序。除拆迁谈判外,更新过程被政府权力和地产资本所垄断。与之相对应,城市更新绝大部分利益也与业主失之交臂。城市更新事实上成为为“再卖地、再开发”,业主只是处于被拆迁(征收)人的尴尬位置上。《深圳城市更新办法》没有列明物权法这一最为重要的立法依据,也未充分体现出业主自治主导城市更新的内容,就是明证。

众所周知,深圳建市不过三十五年,从建筑合理寿命角度来看,其城市更新的迫切性应是大陆最弱的,但深圳市政府出台《深圳城市更新办法》的心情却是最急迫的。这之中除了特区先行先试的内部改革动力外,背后或许有无优质地块可用、可卖、可炒的原因。正是因为如此,城中村、三旧建筑等所在中心优质地段的再开发纷纷被提上政府重要日程。城市更新逐渐成为GDP增长、财政增收、政绩上扬、资本逐利的新战场。

二、城市更新中业主权利、行政权力、资本钱力三者的关系错位

城市更新是业主权利、行政权力及资本钱力三者角逐的游戏。一方面,作为城市更新本源的业主权利,在强大的行政权力、浩大的资本能力面前,失去了应有对话权,导致城市更新所衍生的绝大部分利益旁落他人。 另一方面,在业主外部无法通过自治方式形成共同意志进行市场选择的同时,其内部利益也无法协调,原本应为民事主体之间的可调和的利益矛盾最终升级为对抗性官民矛盾,一些更新项目陷入进退两难甚至付出生命代价。

首先,确认业主权利是基础,行使业主权利是关键。城市更新所面临的产权状况异常复杂,对此范围内的土地及建筑、设施依法确权是一项极其重要的基础性工作。违章建筑、小产权房、宅基地流转更是权利确认的老大难问题。

不仅如此,由于产权主体多元化以及物业结构的复杂化,业主主体身份日益多元,如何形成共同意志,进而对行政权力构成制约、对地产资本形成博弈,也是现实难题。城市更新的土地无非两种,一是集体土地,二是国有土地。于前者而言,依法需由村民自治解决其土地及建筑权利处置(其中宅基地房屋不属于村民自治范围)。于后者而言,一般需通过业主自治解决。但目前村民自治不完善,业主自治未进入正轨。如何通过自治化解内部争端,形成外部共同意志已经成为城市更新需要解决的首要问题。因此,如何落实物权法,完善村民自治、推进业主自治,是将城市更新纳入法治轨道的基础性工程。同时,还需对纳入更新单元但却在村民自治、业主自治外的土地及建筑物的利益平衡建立相应的解决机制。

其次,政府应当保障城市更新中的业主自治权:1、除非土地出让年限届满或业主共同决定交回土地使用权的,政府无权重新出让土地获得巨额收益,业主有权在剩余土地年限内自行更新;集体土地业主有权在不转变土地性质的条件下,按照城市更新规划自行更新;2、除非因公共利益发生征收情,政府不能强制征收任何私有土地及建筑。3、有关更新单元范围落入村民自治、业主自治事权范围的,应通过自治方式决定更新方案。村民自治、业主自治之外的物业处置应通过各主体协商或今后采用更高层次立法统筹解决。通过自治方式形成合法决定,个别业主不予执行的交由司法强制解决。不愿意参与更新改造者的利益也应有足够的救济保障措施;4、除非更新单元内土地及建筑等完全国有,否则不应由政府独断实施更新;5、业主方有权启动更新、决定更新方案、承担更新费用、收益和风险权利与义务,政府保障其市场选择权利的充分实现。6、更新实施组织可以以更妥当的信托方式进行,也可以由业主方决定以自我权利份额组建公司进行,更新的方法既包括重建、也包括改建和维护,实现业主权利、公共利益及商业利润之间的统一。7、在业主方未就内部利益及更新分配方案达达成合法有效决定之前,不应冒然启动拆除工作。

第三、政府应固守公共利益立场。政府的规划控制安排、土地整理管制、税收规费减免、基础设施配套、产业政策协调等公共政策,应基于公共利益的目的确定,而不是以政府本身的经济利益最大化或者以参与改造的实施主体的商业利润最大化为出发点。政府不得以公共政策为条件要挟城市更新各方特别是业主强迫交易,对于落入到更新范围内的国有建筑、土地及设施,政府必须配合进行更新。城市更新政策应当一视同仁、全面提前公开。业主方根据政府更新方案,自行决定更新与否及具体实施方案。

第四、在业主主导实现的情况下,开发商或其他更新实施主体通过市场选择介入城市更新,获取利润也就有了合法性基础。业主权利、政府权力、及资本钱力的之间便形成了良性竞争博弈关系。业主内部利益协调及外部市场交易平衡也就化为了现实。

政府作为公共利益守护者、国有土地的代表者、宪法法律的执行者、公共财政的管理者,应厘清权利、权力、资本三者关系,特别是对业主权利保持足够的警惕和中立,更不能包办代替,将自己的意志纵横城市更新各个环节。不可否认,政府的引导对于城市更新具有一定积极意义,但若任由政府权力主导更新全过程,则难以避免走向反面。城市更新说到底是业主权利的演变,现在是到了应当落实物权法,城市更新应由政府主导向业主自治方向转变的时候了。



[1] 《都市更新条例》第一条。

[2] 《都市更新条例》第十条:“经划定应实施更新之地区,其土地及合法建筑物所有权人得就主管机关划定之更新单元,或依所定更新单元划定基准自行划定更新单元,举办公听会,拟具事业概要,连同公听会纪录申请当地直辖市、县 () 主管机关核准,自行组织更新团体实施该地区之都市更新事业或委讬都市更新事业机构为实施者实施之。前项之申请应经该更新单元范围内土地及合法建筑物所有权人均超过十分之一,并其所有土地总面积及合法建筑物总楼地板面积均超过十分之一之同意。

11 :“未经划定应实施更新之地区,土地及合法建筑物所有权人为促进其土地再开发利用或改善居住环境,得依主管机关所定更新单元划定基准,自行划定更新单元,依前条规定,申请实施该地区之都市更新事业。”

 

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