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房改十二年系列评论:房改十二年,公平实现难!  

2010-10-06 12:32:35|  分类: 原创社会随笔评论 |  标签: |举报 |字号 订阅

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博主按:住房不公不是指所有公民在住房面积上的完全均等,而是指全体公民在实现住宅权上的权利平等。房改开始以来的十二年间,住房短缺逐渐解决,人们的居住情况也有了较大改变,但是伴随着房改启动而来的高房价,以及与此不断的楼市调控,住房不公越来越成为民众关注的焦点,也成为下一阶段住房制度改革的重点。那么,这些问题是如何造成的,它又当怎么解决呢?笔者尝试从住房公平角度对此进行评析,仅供参考。

 

 房改十二年系列评论之一:

 

兑现房改承诺,保障性住房应占住房供给的50%以上

 

国务院关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》(国发[1998]23号)指出:“推进住房商品化、社会化,……促使住宅业成为新的经济增长点,不断满足城镇日益增长的住房需求。”目标是:“停止住房实物分配,逐步实行住房分配货币化;建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系…”最核心内容的是“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房;中低收入家庭购买经济适用住房;其他收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房。”其中“最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房;中低收入家庭购买经济适用住房”可以看成保障性住房制度的雏形。可以看出,保障性住房在起初的房改制度设计中至少是占主要地位,若从整个住宅建设比例看,这个比例至少不应低于50%,否则就很难体现出“为主”。这个房改设计方案现在看来也是无懈可击的,它既注重发展经济提高效率,也兼顾了住房公平。

数据显示,1997年,经济适用房屋面积1211.85万平方米,占全部住房面积7864.30万平方米的15.4%,而在2009年,全国经济适用房3627.25万平方米,仅占全部住宅面积59280.35万平方米6.1%[1]即使在是好象最为重视保障性住房建设的2010,广州市也仅投入30亿元建设保障性住房,这还不到该市2009年国有土地使用权出让金收入323亿元的10%[2]从全国来看,2009年全国保障性住房支出550.56亿元,完成预算的111.7%,比上年增加368.66亿元,仅占当年全国土地出让金总收入1.5万亿元的3.67%[3]也就是说,政府没有从税收收入(包括房地产业税收)中为保障性住房列支过一分钱,保障性住房的开支甚至于只占政府卖地的总收入的不足4%

这表明,房改以来,商品房成为市民解决住房需求的主要方式,按原房改政策,只有“收入高的家庭购买、租赁市场价商品住房”,意味着许多最低收入、中低收入家庭“被高收入了”,原应当通过保障性住房解决的住房需求被迫通过市场解决,成为房改以来最大的不公平。这一不公平,一方面损害了中低收入甚至最低收入家庭的住房保障权益,另一方面急剧地人为扩大了住房的市场需求,客观地抬高了商品房的价格,使得房地产利益集团迎来了最为赚钱的黄金十年。

 2003812是,《国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知(国发[2003]18号)中,该文件中指出:“加快建立和完善适合我国国情的住房保障制度”,这是国务院文件首次出现 “住房保障”一词。也就是从那时开始,住房保障才逐步引起社会的高度重视,并被反复强调为城市政府的职责。 保障性住房的提供缺失,是导致商品房市场畸形的重要原因。

在一定的时期内,住房的需求是总是一定的,如果政府能够有效提供充分的保障性住房,商品房市场的需求便大大下降,自然有利于楼市调控。房价越高,相对而言买、租不起房的“中低收入群体”范围也就越大,需要建保障性住房的比例也就越高,保障性住房的提供就越迫切。而当商品房价价格较低时,中低收入群体家庭也可以通过市场解决居住需求,保障性住房的提供压力也会降低,两者之间存在此起彼伏的对应关系

保障性住房的土地系无偿划拨,税费大部可减免,租金或售价可弥补建设、管理上的成本支出。但相对于有巨额土地出让金和大量税收入帐的商品房而言,政府的这种不收入其实就是最大的无动力。说得直白些,政府建保障性住房的动力主要还是来源于无组织民意的反弹及上级政府特别是中央政府的压力。而当上级政府不可能对下级政府痛下杀手,民众也无遏制地方政府的手段时,这种压力往往会被化解于无形。

有的人总是强调保障性住房与商品住房互不相干。但从上分析,他们其实是一个问题的两个方面,必须统筹兼顾才能解决。如果最广大中低收入、最低收入群体的住房需求完全可以借由保障性住房得以解决,大部分市民并不会象现在对房价极度敏感,商品住宅市场就会宁静得多,甚至也可以说,住房保障职责的落实是最重要的楼市调控的最重要的手段之一。

 

 

房改十二年系列评论之二:

 

    遏制政府投机与权力恣意是实现住房公平的关键所在

 

在房地产市场上,政府的投机和权力恣意行为表现在:尽量少搞不赚钱的保障性住房建设,而热衷于大发横财的商品房开发;禁止集体土地进入建设用地市场,垄断土地一级市场,并通过招拍挂推高国有土地出让价格;住宅用地一次性出让70年,而出地出让金在一年内挥霍完毕;房产调控文件出台无数,不少虚情假意,执行政策中阳奉阴违;住宅制度存在缺陷,无法保证质量和实现交易公平;物业管理先入为主,业主自治成为空谈等等。

46亿年前,地球产生,那时就有了土地。土地是一切财富的基石,甚至是一个国家存在的基础。但是法律所规定的土地制度作为上层建筑的一部分,完全是人为的。按照马克思的传统观点,是为了实现占主流的统治阶级的利益。我们知道,无论住房流转多少次或者它的价格高低,都不会影响到它的自然属性和使用功能,即一套住宅一般只能解决一个家庭的居住需要,它不会因流转和价格抬高而生产出更多的民生改善和幸福。但是房屋流转及价格高低却严重影响着政府的收入及房地产中介、开发商、银行等利益相关者的利益。如一套100万元的房屋如果70年内不流转,与其每年流转一次所带给政府的收益将相差70倍。正是因为如此,政府在不同时期便会以发展经济的名义出台刺激二手房市场炒作的政策。很少有人注意到,只有以偿还银行按揭作为人生主旋律或穷其一生积蓄的自住型的购房者才是涉房利益集团利润的最终根本来源。极少人拥有多套住房炒作谋利与绝大多数自住型购房者望房兴叹形成了商品住房市场最突出的不公平,这一不公平直接推动了商品房价的飞速上涨。住宅空置率高居不下(至今无权威统计数据)无疑是这一不公平的突出表现。

无庸讳言,保障性住房供应不够是对房改初衷的失信行为。更因为我们无法制裁它的这种失信,又让它进一步蔓延开来。而一律禁止集体土地进入建设用地市场也与物权平等相悖:集体土地所有权和国有土地所有权同属于土地所有权,其在民事权利上是平等的,为何集体土地不能取得与国有土地平等的权利,而必须得转化为国有土地才能进入建设用地市场呢,对建设用地市场的垄断存在强迫交易的嫌疑?,如果需要对土地用途进行公共利益管制,两种所有性质的土地也应一视同仁,政府不能混淆行政管理者和土地所有者代表的两种角色。土地出让金的收入是政府代表全民出让70年住宅建设用地使用权的所获得的民事收益,如果在一年中花光,后届政府将只能寻找更多的土地拍卖赚钱,属于典型的寅吃卯粮,强制拆迁卖地赚钱就可以看成是这一投机性土地出让金政策的注解。

房改启动几个月后的19981025,《国务院批转国家计委关于加强房地产价格调控加快住房建设意见的通知》(国发[1998]34号)文件中首次指出:“目前,我国城镇“住房出售价格过高”,抑制了居民的购房需求”。房价高的问题自此成为社会焦点。可以说房改启动之时,便是调控开始之日 “调控政策一串,房价飞涨一片”成为了世界房地产历史上的一大奇观。而如今的房价已是当初的好几倍,部分城市更是上涨了十几倍。是宏观调控导致了房价飞涨?还是房价飞涨导致了更多的宏观调控?人们还将争论下去。一个不争的事实是,相信楼市调控下房价会降的人越来越少,人们对楼市调控正在失去最后的信心。在房价如此之高的情况下,各个调控文件虽然都承认“房价上涨过快”,但最近两年却仅强调“稳定房价”,显然有些词不达意。只提稳定房价,变相抬高了人们对房价上涨的预期,实际上也是一种权力投机行为。

楼市调控文件,涉及土地、财政、金融、税收等各个方面,没有人能够统计清楚从房改开始究竟下发了多少份调控文件。看起来每次“组合拳”的文件力度似乎不小,但实际上往往作用不大。原因无非在于:一是文件本身是利益权衡博弈后的产物,往往存在空子可钻,如不明确哪些城市属于房价过快上涨的地区,以致于最后没有城市承认属于此范围;二是“上有政策、下有对策”传统惯用手段使然,如部分中央国家机关至今还在变相享受福利分房,如20032月起就三令五申的“禁止供应别墅类用地”,但市场上别墅的销售广告无孔不入,还有变相的化房贷收紧政策于无形,形同虚设的7090政策(70%的住房应设计成90平方米以下的普通住宅);三是这些文件往往违反了也无如何追究的条文,违反了也就违反了无人追究。仅从控制房价而言,次次调控实际上已成空调。文件调控的实质是权力至上,文件政策的制定和执行提供了权力寻租的最佳机会,涉房地产政府部门成为腐败的重灾区也印证了这一点。历经10多年无数的文件调控,楼市调控理应进入法治化的新阶段。

 

  

房改十二年系列评论之三:

 

 以住房政策的法治化实现住房公平

    

 洞穴曾经是人类的住宅。公民享有的住宅权是一项基本人权已是国际共识。住房保障不仅应完善供应,也在于提供一个住房建设、交易、消费的稳定和谐环境。

这十二年,一方面,财富急剧地向房地产集中,房地产大鳄出现,房地产欺诈盛行,房地产成为权力与资本竞相争逐的高地,腐败丛生;另一方面,高房价掠夺了人们特别是青年一代的幸福与追求,住房问题成为最突出的社会不公。

房改十二年,住房水平不断提高,发展经济作用明显;这十二年,房价成为热词,甚至出现了专门的房地产媒体。不论是政府官员、专家学者,只要论及房价势必倍受关注。预测房价也成了一种时尚,但谁也不敢宣称自己的预测是准确的,因为房价始终处于一种不确定状态:谁也不知道什么时候文件,也不知道出什么文件,至于这些文件的效用如何,谁也没底。政策调控已经走到了尽头,对住房政策的法治化势在必行。只有法治才能约束猖狂的权力和恣意的资本,才会让人们对住房发展的未来树立信心。

提供保障性住房不是政府的施舍而是政府的法定义务。向绝大多数中低收入、最低收入家庭提供保障性住房应当规定为政府的法定职责,并应严厉问责,这是回归房改初衷的自然之义。保障性住房的规划及预算应当提交人大审议并监督执行,避免随意性。在准入门槛、住房分配、房屋质量及退出机制等各方面,要建立完善的监督机制予以保证,既要扩大保障面也要克服分配不公及腐败,如准入门槛应涵盖整个中低收入人群。根据广州市2009年的统计数据,职工年平均工资为49215元,即以此为标准,凡属于此收入以下的均属于中低收入,应纳入保障性住房的供应范围。居住保障性住房的公民,也在户籍准入、子女就学等等方面获得与商品住宅公民同等的权利。对于政府拒不履行提供保障性住房的,公民有权通过行政复议或诉讼手段实现获得保障性住房的机会。

在保障性住房已占主流的条件下,楼市调控的重点才有可能回归到商品房市场上,着重解决极少人拥有多套住房炒作谋利与绝大多数自住型购房者望房兴叹之间的矛盾。对自住普通住房的购房者予以税收优惠,而对于投资投机者,应从税收等手段上予以坚决抑制,使得其基本上无利可图。对于外地人投机投资购房的,应通过建立全国性的住房查询系统来解决。只有恢复住房的居住性质,真正让住房姓“住”而不是姓“炒”,才会对一手房市场形成反制,从而遏制商品住房价格飙涨。炒房热潮的退去,将会引导资本向国家鼓励投资的新兴产业或创意产业转移,这对于建设创新型国家,实现经济转型也是大有裨益的。

住房保障还应延伸至住房建设、交易及物业管理领域:住房土地出让70年、主体设计却是50年的局面应当改变,房屋主体设计年限应当与土地出让年限一致;建立住宅主体质量保险制度,防止因开发商或施工商关闭而造成住宅主体质量无人负责的现象出现;实现住房交易公平,包括遏制霸王条款泛滥和取消预售制度等;实现业主自治,对现行变态的物业管理制度进行彻底性变革,将小区的命运和前途交到业主手中,改变“小区殖民化、业主房奴化,业主只有交费权利”的悲惨处境。在保障性住房小区,也要探索实现社区自治的新模式。

必须确立集体土地所有权与国有土地所有权平等进入土地市场的机制。国有土地使用权出让所获得的收入应当建立长期基金,尽快建立土地持续发展新机制,尽量减少政府土地投机机会。而政府应从土地增值收益中获得持续性收入而不是通过炒作谋取短暂性暴利。

与已经高度敏感了十二年的房价相比,住房的制度变革更是显得十分重要和紧迫。将调控目标锁定在房价的涨跌上,房价一快速上涨就着急,房价一开始下降更着急,政府的调控之手横空飞舞,弄乱了人们对房价未来的理性预期,也使得房价本身不理性起来。房价作为商品房市价值规律的发现者,其发展有其自身的规律。政府的作用在于保障实现公民的住宅权,培育一个公平、竞争、有序的市场环境,实现公共利益。而要做到这一点,关键在于以法治约束权力,防资本猖狂与权力腐败,以实现公民的住宅权为依归,以遏制投机为重点,回归房改初衷,实现住房公平。



[1] 国家统计局网站。

[2]广州市2010年将投入30亿元建设保障性住房,http://news.xinhuanet.com/society/2009-12/24/content_12701299.htm

[3]中国指数研究院:2009年全国土地出让金达1.5万亿元,http://news.xinhuanet.com/fortune/2010-01/10/content_12784141.htm关于2009年中央和地方预算执行情况与2010年中央和地方预算草案的报告 ——201035在第十一届全国人民代表大会第三次会议上,2010316 来源:新华社,这其中并未包括地方政府的保障性住房投入,但如广州市即使计算进地方政府的保障性住房投入,比例也是相当低的。

 

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