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2007法治的力量:立法向社会立法、民生立法转型  

2008-02-22 16:16:30|  分类: 法律法规相关文件 |  标签: |举报 |字号 订阅

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2007法治的力量:立法向社会立法、民生立法转型
2008年02月07日 19:06:44  来源:中国改革
2007法治的力量:立法向社会立法、民生立法转型 - 周玉忠律师 - 周玉忠律师
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    中国立法正在民意引领下以关注民生的视角,开始了一次向社会立法、民生立法的历史性转型。

    承载着法治的梦想与激情,感受着正义的力量与艰辛,2007——依法治国基本方略实施十周年的日子已悄然离去。蓦然回首,从引领中国法治新征程的中共十七大到撼动人心的重庆“钉子户”,从社会主义法治理念教育到新一届中共中央政治局第一次集体学习,从热点聚焦的《劳动合同法》到发人深思的“孕妇之死”,每一起事件都在世纪中国的发展道路上留下串串鲜活的法治印迹,都让我们深刻感受到法治的力量。

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    ·专题:中国共产党第十七次代表大会
    ·十七届中共中央政治局第一次集体学习
    ·《劳动合同法》
    ·孕妇之死 

社会立法关注民生

    当我们回望中国立法的历史进程,2007年3月16日注定要成为一个值得纪念的日子。这一天,十届全国人大五次会议以2889名代表中2799人赞成的高票通过了《物权法》,昭示着华夏儿女迎来了民生立法的新时代。

    对于习惯了“大公无私”、“大河无水小河干”的中国百姓而言,物权还曾是一个并不熟悉的“舶来品”。然而从1993年正式起草以来,历经立法机关八次审议和无数次的民间研讨、论争,物权法的最终出台,不仅为中国13亿公民创造了一部权利圣典,极大地改良了社会主义法律体系的整体生态,更引领了民众物权观念的勃兴和中国私法精神的生长。在这部共5编247条的法律中,首次明确了对公有财产和私有财产给予平等保护,保障一切市场主体的平等法律地位和发展权利,内容覆盖百姓生活的方方面面,从不动产登记到居民住宅的停车位、电梯、水电管线的归属和维护,无不鲜明地突显出公民私权的神圣。

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    “法的目的是公共幸福。”对于千千万万普通劳动者而言,2007年立法无疑为其打开了幸福之门。临近岁末,一部旨在创造和谐劳动关系的民生法律成为全社会关注的热点,在经历了向社会全文公布征求意见和四次审议之后,十届全国人大常委会第二十八次会议6月29日表决通过了《劳动合同法》,从维护劳动者权益的目的出发,加大了对试用期劳动者保护力度,加重了用人单位违法不订立书面劳动合同的法律责任,无固定期限合同、同工同酬、辞职权、经济补偿金等新名词令人心情激荡,让人深刻感触到立法关怀民生权利的意图。然而,就在2008年1月1日实施之前,华为员工集体辞职事件、沃尔玛裁员事件沸沸扬扬,一股被指规避法律的“劝辞风潮”汹涌而至,全国总工会大规模调查“势大力沉”,立法机关、专家学者的诠释解读不绝于耳,如此纷繁的社会反响,也正说明了这部法律在人们心目中的份量。

    对于公民权利而言,律师法和民事诉讼法的修改同样牵动人心。在现代法治社会,律师扮演着公民权利代言人的角色,律师执业权利的拓展就意味着公民权利的延伸。修改后的《律师法》不仅实现了律师职业身份的归位,其最大的亮点还在于对律师会见权、阅卷权和取证权的保障,“律师会见犯罪嫌疑人、被告人,不被监听”,律师会见犯罪嫌疑人和被告人不需要经过司法机关批准,这表明1996年刑事诉讼法修改后确立的控辩双方的关系将逐步走向真正意义上的平等,同时也意味着犯罪嫌疑人和被告人的权利将得到更有力的保障。与此同时,民诉法的一系列重大修改直击“申诉难”、“执行难”两大司法顽疾,把再审事由从5项情形具体化为13项情形,增加规定了“立即执行”、财产报告制度,加大了执行威慑机制,使得公民的诉讼权利进一步得到落实。

    窥一斑而知全貌。综观整个2007年立法,内容无不与民生息息相关。就业促进法以关怀公民就业权利为旨趣,规定了政府在促进就业方面的责任,明文禁止“乙肝歧视”、侵害孕产妇权利等就业歧视行为;反垄断法直指经济社会生活中影响民生的垄断现象,在破除行业垄断中维护百姓正当权益;个税法再次修订,将2005年修改确定的1600元工薪所得减除费用标准提高到2000元,更加减轻了中低收入者的纳税负担;劳动争议调解仲裁法的通过,使我国在保护劳动者合法权益方面又多了一部重要法律;而备受关注的道路交通安全法的修改,最终作出了机动车无责赔偿不超10%的规定,更体现了以人为本尊重生命的价值取向。有统计表明,不少地方社会立法项目在立法规划中的比例,已由以往的5%左右猛增至50%至60%。甘肃省人大常委会在全国率先将公民提出立法建议项目写进地方法规,则被舆论誉为开启了公民立法的新时代。当我们审视这份立法“成绩单”可以看到,中国立法正在民意引领下以关注民生的视角,开始了一次向社会立法、民生立法的历史性转型。

政府行政吸纳民意

    在中国政府过去一年的工作日历上,清晰地印上了民意的足迹。

    在民意的影响下,依法行政强音激荡整个2007。这一年,坚持问计于民,增强立法透明度和公众参与度成为政府立法决策的灵魂。通过报刊电台网络等媒体,国务院先后就《城市公共交通条例(草案)》、《殡葬管理条例(修订草案)》、《旅行社条例(草案)》等11部与群众利益密切相关的法律法规草案向社会公开征求意见。尤其是国务院对休假制度的调整,堪称顺应民心、吸纳民意的典范。《职工带薪年休假条例(草案)》公开征求意见11天,就收到群众意见1.5万余条。12月1日,面向全民公开征求意见后的国家法定节假日调整方案公布实施,就中国人传统的清明、端午、中秋三个佳节增设了假期,体现出政府以民意为本的执政理念。

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    对今日中国的老百姓而言,法治政府最直观的感受莫过于“透明度”了,也只有在“透明政府”的行政中,公众才能顺畅地表达自己的意愿,政府与公民之间的距离才能实现“无缝对接”。2007年1月17日,国务院在酝酿、起草了8年之后,终于通过了《政府信息公开条例》,确立了“以公开为原则、以不公开为例外”的原则。“阳光下的政府法”不仅清晰地描绘出一条“政务公开”的路径,更体现了对公众知情权的尊重。

    依法行政的本质就是依“民意”行政,因为“法”乃最广大人民意志的体现。然而,穿越铁路被火车撞死,一条人命只赔偿300元,类似实施了20多年的“古董法规”引来社会舆论一片哗然。为此,2007年春节刚过,国务院办公厅就下发《关于开展行政法规、规章清理工作的通知》,建国以来最大规模、最彻底的行政法规规章清理由此拉开序幕,包括655件现行行政法规、3031件国务院部门规章和9664件地方政府规章被摆上诊断台。此次开门清理共收到针对法规规章的清理建议9930条,对加快建设法治政府、维护全国法制统一和政令畅通具有重要意义。与此同时,国务院从4月开始第四批取消和调整186项行政审批项目,其中取消的行政审批项目达128项,顺利解决了老百姓意见较大的行政审批权过于集中、权力寻租空间过大的问题。

    心系民生,倾听民意,在过去一年政府依法行政的旅途上,老百姓的心中积攒了越来越多的温馨与感动——

    春季开始,农村义务教育全面免费,城市免费义务教育在许多地区展开。

    5月1日,《残疾人就业条例》出台,明确了政府的相应责任,体现出政府对弱势群体就业权利的关怀。

    7月11日,国务院发出《关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》,惠及10亿人口的农村低保制度艰难起步。

    年底,《廉租住房保障办法》、《经济适用住房管理办法》相继出台,多渠道、多层次的住房保障体系演绎了“安得广厦千万间,大庇天下寒士俱欢颜”的佳句。

    也在这一年,凝聚民智的新医改方案设计了“四梁八柱”的总体框架,要求公共卫生机构维护公益性质,提出了全民医保的目标。

    ……

    太多的故事叙述着政府聆听民意、关注民生的主题。5月29日,江苏无锡、太湖流域蓝藻大面积爆发,环境污染的难题再度摆上政府治理的案桌。在公共治理的严峻挑战面前,如何吸收公众参与、如何确保政府职责到位以保障人民的环境权利,就成为现代政府应对民生难题的关键。

    正如学者哈托格所说:“大多数形式的法治概念被说成是导致一种受限制的政府形象。一个政府只有在它认识到有些事情是它不能做的时候才是合法的政府。”2007年,《行政机关公务员处分条例》、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》、《行政复议法实施条例》等法规的出台,在治官束权方面产生了强劲推动力,也进一步强化了行政职责。9月14日,深圳市出台《政府部门责任检讨及失职道歉暂行办法》,充分显示出地方政府放下架子、增进共识、服务于民的姿态,这意味着“责任政府”的宏伟目标已经深入行政系统末端。

    在强化责任、限制权力的法治劲风下,中国加大了对官员腐败的整治力度。2007年,国家食品药品监督管理局原局长郑筱萸的伏法,被舆论高调称颂。一个省部级的政府要员,600余万元的受贿金额就让其走上了“不归路”,这打破了近年来腐败高官“坦白、认罪、退赃”即可免死的惯例,不仅彰显了政府擎剑反腐的决心,且透露出中国反腐的新动向。而对发生在上海的社保案的严厉查处,更印证了政府廉政建设的紧迫性和强大力度。7月8日,“两高”联合发布《关于办理受贿刑事案件适用法律若干问题的意见》,对以交易形式收受贿赂、收受干股、合作投资名义收受贿赂等新型受贿犯罪作了规定。紧接着,9月13日国家预防腐败局成立,标志着“中国反腐败的思路在继续推进,反腐败端口正在前移”。种种迹象表明,中国政府在反腐肃贪、整治吏治方面的魄力和行动获得了民众广泛的认可和赞许。

司法改革保障民权

    2007年1月1日,中国司法改革迎来了一个不寻常的日子。从这一天起,最高人民法院结束了部分死刑案件核准权下放26年的历史,顺利实现了死刑复核权的回收。接着,2月27日最高法院公布《关于复核死刑案件若干问题的规定》,对死刑复核裁判方式作出重大改革,规定对于报请复核的死刑案件,最高院原则上只能作出核准死刑或者不核准死刑的裁定;只有在少数特定情况下,可以依法改判。在这种少杀慎杀的人本思想和程序正义的回归之下,2007年全国法院首次出现判决死缓人数超过判决死刑立即执行人数,体现司法对于生命权的谨慎与敬畏。

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    也是在这一年,存在半个多世纪的中国法院内部最高审判组织——审判委员会正在悄无声息地发生改变。最高法院下发文件,明确要对审委会制度进行改革,措施包括最高法院审委会设立刑事和民事行政专业委员会;高级、中级法院根据需要设立专业委员会;审委会讨论案件必要时必须旁听庭审、讯问犯罪嫌疑人、询问民事行政案件当事人;审委会必须积极推行直接审理案件等。舆论判断,最高法院的此次改革旨在为审委会一直备受诟病的“高度行政化”开出药方。中国法院能否彻底结束“垂帘断案”,人们拭目以待。

    “异地审判”成为2007年又一司法关键词。在探索高官腐败案件异地审判经验的基础上,法院系统加大了推行行政案件异地审理的力度,以克服地方和部门保护主义。在第五次全国行政审判工作会议上肖扬表示,积极推进行政案件管辖制度的改革和完善,通过加大指定管辖、异地审理的力度,防止和排除地方非法干预,为行政案件依法独立公正审理提供制度保障。相关司法解释也正在制定之中。虽然从根本上说异地审判并非实现审判独立的体制性保障,但这彰显出司法系统于现行体制下追求司法独立的尝试与突破。

    在追求司法独立之余,保障公民权利、力行司法为民始终成为司法改革的一大理念。最高法与最高检不约而同提出要试点建立刑事被害人救助机制,彰显了司法铁面背后的人文关怀;4月1日施行的新的《诉讼费用交纳办法》,降低了诉讼收费标准,让司法大门向困难群众更加敞开;为方便群众诉讼,全国6520个人民法庭实行了直接立案,占93.93%……

    这一年,检察制度改革也同样令人瞩目。自侦案件全程录音录像,为久为诟病的刑讯逼供开出良方,当属近年来司法改革的一个突出亮点。而处于争论中的“刑事和解”、附条件不起诉、检察机关代替已死流浪者提起民事诉讼等等,更体现出检察机关在构建和谐社会、推进和谐司法方面作出的努力。尤其是在年初,广东省东莞市中级人民法院在一起抢劫致人死亡的案件中适用刑事和解制度,招来“花钱买刑”变成“花钱买命”的舆论质疑。然而,在经历过误解与争执之后,中国检察机关在改革的道路上变得更加成熟而富有理性。

    回顾一年来的司法改革,由济南“7·9”爆炸案主犯段义和被执行死刑,引发了舆论关于死刑执行方式改革的关注;由南京“彭宇案”中法院作出舆论普遍质疑的判决,引发了公众司法理性与道德判断的均衡;由沉寂了两年的河北聂树斌案被最高法院列为“重案之重”,引发了公众对申诉机制、错案启动机制等司法程序改革的反思……每一个案件细节的扎实推进,都显示出司法敬畏生命、保障人权的理念。而最令人幸喜的是,中共十七大报告高度概括了当今司法改革的走势,提出要“深化司法体制改革,优化司法职权配置,规范司法行为,建设公正高效权威的社会主义司法制度,保证审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权”,从而为今后的司法体制改革指明了方向。我们相信,在保障民权的理念下,中国的司法改革必将在体制嬗变阵痛过后迎来更加绚丽的彩虹。

社会法治助动民治

    勃兴民治,倡导公民当家作主治理国家,乃是现代法治的内在要求。2007年,发生在身边的一系列公共事件,为我们提供了一幅构建法治社会的民治图景。

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重庆市九龙坡区鹤兴路片区旧城改造工程“钉子户”事件引起各方高度关注。余继军 张加林 摄

    一座现代化大都市,一片10米深的地基中央,一座孤拔而出的二层小楼,一面迎风招展的五星红旗,如此震撼人心的一幕开启了一个权利冲决的时代。被誉为“史上最牛钉子户”的杨武、吴苹夫妇,以“风能进雨能进国王不能进”的刚毅信念致敬物权!借助《物权法》出台的热潮,整个2007年上演了一出出类似抵制“强制拆迁”的“保卫战”,上海、广州、深圳、西安、吉林、长沙等地相继出现“最牛钉子户”。坚毅的维权决心,强劲的舆论风暴,勾勒出中国私权神圣的美丽画卷。

    经过法治的洗礼,这些以捍卫私权而出现的“较真者”不再孤独,而是赢得了舆论的广泛支持。2007年8月,公民樵彬的一次维权举动,迫使广东省公安厅、交通厅停止执行“申领驾照要通过驾校报名”的文件,并以诉讼的方式向传统不合理的惯例宣战,成就了第一个以“散学”名义申请驾照考试的特例。同样,一个看似不起眼的“开瓶费”官司,成为一场涉及千家万户的公益诉讼。北京消费者王子英不仅为自己100元的“开瓶费”讨回了公道,更对一个行业的潜规则发出了强烈质疑。随之,北京、天津、上海、重庆四地消协发布联合声明,称餐饮企业设置“禁止自带酒水”或收取“开瓶费”属不公平交易,贵州省更是在全国率先以立法形式对“开瓶费”说“不”。随后,越来越多的人开始对餐饮业收取“筷子费”、“纸巾费”等“潜规则”说“不”。由此引发的一系列连锁反应,证明了一个公民社会正在茁壮萌生。

    鲜活的法治事件就如一连串美丽的浪花,让人如此心动,荡漾着法治的醉人涟漪……从2007年元旦广州律师周玉忠请求全国人大常委会对“同命不同价”的司法解释进行审查,到69名学者上书全国人大请求对劳动教养制度进行违宪审查;从媒体对山西黑砖窑和洪洞“12·5”事故穷追不舍的追问,到公众对郭德纲“藏秘排油”事件的广泛讨论;从公共舆论对不断上演的“公民诽谤县委书记案”口诛笔伐,到坊间公民对警察执法“当场击毙”事件的强烈质疑;从“真假华南虎”的网上打擂到孕妇之死以极其悲剧的方式点燃全社会对医疗制度和生命权的讨论,此起彼伏的公共事件共同勾画出一副公民社会的美好前景。在这些事件中,无论是出于公益的叫板,还是做维护正义的“斗士”,抑或是坚定的权利维护者,他们都在用自己的具体行动,勾画出了一幕幕平凡人生动的具体法治片段。从他们的命运起伏中,不难窥视出中国法治的艰辛与辉煌。

    告别2007,中国在走过十年法治征途后又开始了新的征程。10月15日,中国共产党第十七次全国代表大会胜利召开,为共和国的民主法治建设隆重“剪彩”。法治精神、公民意识、表达权、选举平等、司法改革等,报告中的这些法律元素,为领航中国未来法治发展提供了导向。培根曾经说过,“人民的幸福就是最高的法律”。带着蔚蓝色的梦想,华夏儿女在追逐法治的道路上行吟而来,在新旗帜的指引下妙手齐绘更美好的“法治蓝图”。 (解放军西安政治学院 傅达林)

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