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监督法:民主立法科学立法的典范   

2007-07-05 12:47:28|  分类: 司法解释违宪审查 |  标签: |举报 |字号 订阅

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                           监督法:民主立法科学立法的典范

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  下午3时,人们盼望已久的《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》终于以高票获得了通过(161人到会,155人赞成、1人反对、5人弃权)。同日,国家主席胡锦涛签署主席令予以颁布,自2007年1月1日起施行。
  “二十年磨一剑。”制定监督法的工作,从开始酝酿到通过出台,历时20年。搞了这么多年,主要是因为这部法律的政治性很强,涉及我国的政治制度和国家体制;涉及如何处理好加强人大监督与坚持党的领导的关系,如何处理好加强人大监督与支持政府、法院、检察院依法开展工作的关系,如何准确把握人大监督的特点,充分发挥人大监督的优势。这些问题需要通过实践,积累经验,统一认识。
  当前,我国正进入改革发展的关健时期,深刻变化的国际环境,艰巨繁重的改革发展任务,复杂多样的社会矛盾和问题,都对发展社会主义民主政治、建设社会主义法治国家提出了新的要求。在这种形势下,监督法的颁布实施,对于发展社会主义民主政治,完善人民代表大会制度,保证人大依法加强监督工作,促进依法行政、公正司法,维护最广大人民的根本利益,具有重大意义。
  党的主张与人民意志的统一
  ——党中央对制定监督法高度重视,多次听取汇报,对重大问题作出决策。几届全国人大常委会都把制定监督法工作摆到重要议事日程,反复研究,慎之又慎。
  早在上世纪80年代六届全国人大期间,就有一些全国人大代表和常委委员提出意见和建议,要求加强人大监督工作,完善人大监督制度。自1987年六届全国人大五次会议到2006年十届全国人大四次会议,历次全国人大会议都有人大代表提出关于制定监督法的议案,共计222件,参与联名代表共计4044人次。同时,许多地方人大常委会的同志也不断提出意见和建议,要求总结人大监督实践经验,制定出台监督法。
  结论往往产生于调查研究之后。六届全国人大常委会委员长彭真同志对全国人大代表和地方的意见和建议非常重视,提出要把人大监督问题作为一个专题进行研究。根据委员长会议的决定,由陈丕显、黄华副委员长主持,组织专门班子进行调查研究,在总结几年来各级人大开展监督工作经验的基础上,提出了加强人大监督工作的初步意见。1988年3月,陈丕显副委员长在七届全国人大一次会议上所作的《全国人大常委会工作报告》中提出:“需要认真总结这几年来开展监督工作的经验,建立监督工作的专门机构,制定监督工作条例对监督的内容和范围、监督的程序和方式作出更加明确的规定,使监督工作逐步制度化、规范化。”
  党中央高度重视,郑重作出立法决策。1990年3月党的十三届六中全会通过的《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》明确提出:“建议全国人大常委会拟定实行工作监督和法律监督的监督法”。从那以后,中央政治局常委会又多次把制定监督法作为一项重点工作列入年度工作要点。
  按照党中央要求,几届全国人大常委会都把制定监督法工作摆到重要议事日程,并做了大量工作。七届、八届、九届、十届都把制定监督法列入立法规划,并先后四次组织专门班子进行调研、起草、修改。经过多年努力,九届全国人大常委会完成起草并于2002年8月进行了初次审议。从审议和各方面反映看,大家一致认为,总结多年人大监督工作实践经验,制定监督法是十分必要的,但在一些重大问题上,认识很不一致,意见分歧较大。
  在监督法出台前,为了适应人大监督工作需要,积累实践经验,八届全国人大常委会于1993年9月通过了《关于加强法律实施情况检查监督的若干规定》,九届全国人大常委会于1999年12月、2000年3月先后通过了《关于加强中央预算审查监督的决定》、《关于加强经济工作监督的决定》。这三个文件的颁布实施,为制定监督法积累了有益经验。
  以胡锦涛为总书记的新一届党中央非常重视监督法制定工作,中共中央政治局常委会于2003年11月、2005年12月和2006年5月先后三次听取全国人大常委会党组的专题汇报,就修改监督法草案总的指导思想、原则、思路等重大问题,认真地进行了讨论研究,提出了明确的意见。
  十届全国人大常委会一开始工作,就把制定监督法工作列为本届工作重点,积极探索,反复调研,慎之又慎,做了大量深入细致的工作。
  实践是法律的母亲。为了修改好监督法草案,十届全国人大常委会首先从加强人大监督工作入手,积累实践经验。2003年初十届全国人大常委会刚开始工作,就确定了围绕中心、突出重点、增强实效的工作思路,并做了大量工作,取得了明显成效,使一些事关全局而又长期得不到解决的问题,通过人大的监督得以解决。比如,通过听取和审议专项工作报告或者调查研究、提出建议,督促“一府两院”解决了出口退税问题、清欠农民工工资问题、超期羁押问题等。十届全国人大常委会还连续几年对“三农”问题、安全生产问题、环境保护问题等进行执法检查,对改进这些工作,起到了积极的推动作用。更为重要的是,在人大监督工作中积累了经验,使人大监督重点更加突出、内容更加实在、形式更加明确、成效更加明显。正是这些在监督工作中积累的丰富实践经验,为进一步修改好监督法草案提供了坚实的实践基础。
  2003年初,吴邦国委员长一上任,就亲自调阅了九届全国人大常委会审议监督法草案的全部简报,并对如何做好修改监督法草案工作作出批示,提出明确要求。此后,他又多次听取法律委、法工委汇报,对重大问题提出意见,亲自进行调查研究。
  2004年5月,为做好监督法制定工作,王兆国、盛华仁副委员长在上海召开座谈会,就监督法问题征求各省(区、市)人大常委会负责同志的意见。大家的意见,归纳起来,主要有两条:一是认为草案不成熟,感到不满意;二是希望在总结实践经验的基础上,对草案再作修改,继续审议。会后,根据各地意见,法律委、法工委对监督法草案作了一些修改,提请8月十届全国人大常委会第十一次会议进行二审。从审议情况看,意见分歧仍然比较大。
  监督法究竟何去何从?在这关键时刻,吴邦国委员长多次听取汇报,并亲自深入地方进行调研,广泛听取各方面的意见。2004年9月22日,在全国人大常委会办公厅研究室整理的《十届全国人大常委会第十一次会议审议监督法草案的意见和建议》上作出重要批示,对如何进一步修改监督法草案提出明确意见和思路,并对如何做好这项工作提出具体要求。此后,监督法制定工作驶入了快车道。
  2005年4月、7月,吴邦国委员长先后到江苏、山东考察,在广泛听取各地意见的基础上,就人大制度和人大工作,特别是人大监督工作,发表了重要讲话。
  2005年10月29日,吴邦国委员长在长沙亲自召开7省人大常委会负责同志座谈会,听取对修改监督法草案的意见,并即席作了重要讲话,对人大监督工作和监督法草案中的几个重要问题作出深刻阐述。
  2006年3月,胡锦涛总书记在“两会”期间作了重要讲话,在讲到人大监督工作时强调:各级人大及其常委会要依照宪法和法律规定,把改革发展稳定的重大问题和关系人民群众切身利益的热点难点问题作为监督重点,综合运用听取和审议工作报告、执法检查等形式,切实加强对带有普遍性、倾向性问题的监督,进一步增强监督工作的针对性和实效性。
  工作班子通过认真学习胡锦涛总书记、吴邦国委员长重要讲话和中央政治局常委会讨论精神,确定了修改监督法草案总的原则和思路,并经对各方面意见汇总研究,对监督法草案作了较大修改。
  在此基础上,2006年4月下旬,盛华仁副委员长主持召开三次座谈会,听取中央有关部门负责同志和部分全国人大常委会委员对监督法草案修改工作的意见。5月下旬,王兆国、盛华仁副委员长主持各省(区、市)人大常委会党组负责同志座谈会,传达中央领导同志的重要讲话和中央政治局常委会对修改监督法草案的精神,通报关于修改监督法草案几个主要问题的考虑。
  2006年6月6日,中南海怀仁堂洋溢着热烈的气氛。胡锦涛总书记在这里亲自主持召开党外人士座谈会,专门就监督法草案修改稿同各民主党派、全国工商联的负责同志以及无党派同志坦诚交谈,征求意见。就立法问题召开这样的座谈会,在本届是继宪法修正案草案和反分裂国家法草案之后的第三次,充分说明中央对制定监督法的高度重视。在座谈会上,大家对监督法草案修改稿的指导思想、基本原则、框架结构和主要内容,给予高度肯定,同时,也提出了一些重要的修改建议。最后,胡锦涛总书记发表了重要讲话,明确提出制定监督法所必须把握的重大原则。
  高屋建瓴,把舵扬帆。胡锦涛总书记、吴邦国委员长的重要讲话和中央政治局常委会的讨论精神,从讲政治、讲大局的高度,对加强人大监督工作与坚持党管干部原则的关系、与维护我国司法制度的关系等重大问题作了精辟阐述,充分体现了坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,为进一步修改好监督法草案指明了方向。中央有关机关和各省(区、市)人大常委会通过认真学习、深刻领会胡锦涛总书记和吴邦国委员长的重要讲话,认识逐步趋于统一,为监督法的顺利出台奠定了基础。
  充分发扬民主、集思广益的产物
  ——监督法是反复调查研究、广泛听取意见的产物,是民主立法的典范,是集体智慧的结晶。
  反复调研,三轮起草。从1986年到1990年初,全国人大常委会办公厅就开始系统搜集、整理了关于各级人大常委会及国外代议机构开展监督工作的情况、经验、案例等方面的大量材料,为起草监督法做准备。
  1990年5月,根据党中央的要求,七届全国人大常委会成立了监督法起草小组,开始监督法的第一轮起草工作。经过几个月调研,征求意见,两易其稿,1990年10月下旬,起草组拟出了《中华人民共和国全国人民代表大会及其常务委员会监督法(草案修改稿)》。这个修改稿共6章89条,它所规定的是全国人大及其常委会的监督工作,没有规定地方人大的监督工作。
  1996年10月,根据《八届全国人大常委会立法规划》,八届全国人大常委会经报党中央批准,再次成立了监督法起草小组,第二轮起草工作全面启动。经过多次调查研究,七易其稿,起草小组于1997年8月完成了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(内部试拟稿)》。这个试拟稿共10章116条,既规范全国人大的监督工作,又规范地方各级人大的监督工作。
  1999年7月,根据《九届全国人大常委会立法规划》和各方面的意见,九届全国人大常委会第三次成立了监督法起草小组,开始第三轮起草工作。经过3年多努力,反复调研,十二易其稿,完成了《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(草案)》。这个草案共7章73条,既有监督实体权力的规定,又有监督程序的规定,除部分条款外,绝大多数内容现行法律都有规定。
  初审二审,意见纷纭。2002年8月,九届全国人大常委会第二十九次会议对《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会监督法(草案)》进行了初审。从审议和各方面意见看,普遍认为制定监督法十分必要,但对监督法草案感到不满意,在一些重大问题上,分歧意见比较大。
  2003年十届全国人大常委会在制定立法规划时,对监督法草案作了认真研究,认为:鉴于草案涉及的一些重大问题,在条件不成熟的情况下仓促立法,不仅思想难以统一,即使勉强通过,大家也不满意,可能还会造成思想上、工作上的混乱。同时,考虑到草案已经九届全国人大常委会初次审议,为慎重起见,决定将监督法草案列入五年立法规划第二类“需要调查研究、条件成熟时安排审议”的项目。
  2004年8月,根据各方面的意见,经对监督法草案作必要修改后,十届全国人大常委会第十一次会议对监督法草案再次进行了审议。在这次审议中,意见分歧仍然较大,但有两点共识:一是认为人大监督工作要从中国国情出发,必须坚持党的领导的原则,必须坚持集体行使职权的原则,必须坚持依法办事的原则。二是建议继续认真研究,总结实践经验,进行积极探索,为立法创造条件。
  再组工作班子,调整立法思路。监督法经二审后,根据常委会领导的要求,法律委、法工委于2004年12月组织了专门工作班子,集中力量开展调查研究,做好监督法草案修改工作。
  2005年1月、4月、5月,法律委、法工委分别在北京、西安、郑州召开三次座谈会,邀请各省(区、市)人大常委会负责同志和部分省(区、市)党委组织部门、政府、法院、检察院的有关负责同志参加,听取对修改监督法草案的意见,一起商讨修改思路。会后,法律委、法工委的同志分别在陕西、河南部分市、县进行了调研。2005年7月,法律委、法工委的同志还专门到黑龙江省进行了调研。
  工作班子经过认真学习中央领导同志关于加强人大监督和制定监督法的讲话精神,深入研究宪法和有关法律的规定,汇总分析各地的实践做法和意见,确定修改监督法草案的总的原则是:以宪法为依据,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,贯彻党的十六大,十六届三中、四中、五中全会精神,坚持中国特色社会主义政治发展道路,把坚持党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一起来。坚持从我国国情和实际出发,区别不同情况对草案加以修改完善:实践经验比较成熟的,加以深化、细化,作出具体规定;实践经验尚不成熟,又需要作规定的,作出原则规定,为进一步改革留下空间;缺乏实践经验,各方面的意见又不一致的,暂不作规定,待条件成熟时再作补充完善。根据总的原则,进一步明确修改监督法的思路:一是将监督法的调整范围确定为规范人大常委会的监督工作;二是完善人大常委会对“一府两院”工作实施监督的形式和程序;三是处理好本法与宪法和有关法律的关系。上述原则和思路,获得了全国人大常委会党组和中央政治局常委会的肯定。据此,对监督法草案的框架结构和内容作了较大调整。
  经过一年多的紧张工作,大的修改六次,大小修改二十多次,新的监督法草案共分9章48条,比原草案77条减少了29条。但内容比原来更充实了,增加了许多新的规定,对宪法和法律已有的规定原则上只作衔接性的规定,不都照抄照搬。这样修改,既增强了针对性、可操作性,也使草案比较简明扼要。
  如前所述,胡锦涛总书记、吴邦国委员长和王兆国、盛华仁副委员长也多次亲自进行调查研究,广泛听取各方面的意见。
  三审获得肯定,四审高票通过。2006年6月,十届全国人大常委会第二十二次会议对监督法草案进行了三审。在这次审议中,大家对草案三次审议稿给予充分肯定,认为三审稿以高度的政治水平和立法智慧总结和反映了多年来全国人大常委会和地方人大常委会开展监督工作的实践经验,是一个比较好的文本,是集体智慧的结晶,符合我国实际,具有中国特色,已经比较成熟,建议进一步修改完善后争取早日通过。同时,也提出了一些进一步修改完善的意见。
  常委会第二十二次会议后,法律委、法工委认真研究常委会组成人员的审议意见,对草案48条中的27条作了修改。法律委于8月8日、8月17日两次召开会议,根据常委会组成人员的意见,对草案进行了审议。法律委认为,监督法(草案三次审议稿)的指导思想、基本原则、框架结构和主要内容是正确的、合适的,已经比较成熟,同时,也提出了一些修改完善的意见。
  2006年8月22日上午,十届全国人大常委会第二十三次会议全体会议听取了法律委员会副主任委员乔晓阳同志所作的关于监督法草案审议结果的报告。当天下午,常委会分组审议了监督法(草案四次审议稿)。27日下午,常委会全体会议表决通过了监督法。
  民主政治建设的重大进展
  ——监督法指导思想明确,突出人大常委会监督的特点和优势,注重监督的针对性和实效性,具有很强的规范性和可操作性。
  监督法以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,以宪法为依据,充分体现了坚持党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一,正确处理了加强人大监督与坚持党的领导的关系,加强人大监督与支持“一府两院”依法开展工作的关系,体现了人大监督的特点和优势,是一部符合人大工作实际,符合我国国情的好法。
  监督法明确了人大常委会行使监督职权所必须坚持的原则,归纳起来,主要有三条,即坚持党的领导、集体行使监督职权、严格依法办事。其中最重要、最关键、最根本的是坚持党的领导。此外,还要坚持公开原则,监督者也要受监督原则等。
  监督法对人大常委会行使监督职权作了规范化、程序化的规定,体现了以下几个特点:
  ——突出人大常委会开展监督的主要形式是听取和审议“一府两院”专项工作报告。这是全面的、基本的监督。实践证明,紧紧围绕关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的问题,如“三农”问题、义务教育、环境保护、安全生产、拆迁补偿或者告状难、赔偿难、刑讯逼供、超期羁押、错案不纠、司法不公等,开展对“一府两院”的专项工作评议,社会各界普遍关注,常委会组成人员也都比较熟悉,能提出不少中肯的意见和建议,评议有深度,可以增强人大监督工作的针对性和实效性。同时,评议专项工作,把对有关主管领导干部的工作业绩和存在问题寓于其中,实际上也体现了对他们的监督。将常委会组成人员的评议意见转送主管干部的部门,有助于干部部门对干部的了解,可以作为评价、使用干部的依据。这样,既能发挥人大常委会依法监督“一府两院”工作的职能,增强监督实效,又能保障“一府两院”依法行使职权,促进依法行政、公正司法。
  ——突出人大常委会开展监督应当直接反映人大代表和人民群众普遍要求解决的问题。监督法规定,常委会根据下列途径反映的问题,确定听取和审议“一府两院”的专项工作报告:(1)本级人大常委会在执法检查中发现的突出问题;(2)本级人大代表提出的建议、批评和意见集中反映的问题;(3)本级人大常委会组成人员提出的比较集中的问题;(4)本级人大专门委员会、常委会工作机构在执法检查、调查研究中发现的突出问题;(5)人民来信来访集中反映的问题;(6)社会普遍关注的其他问题。执法检查项目的确定也参照上述规定办。常委会每次听取和审议专项工作报告如执法检查年度计划向社会公布,并将各方面的意见加以汇总整理,交由“一府两院”研究并在专项报告中作出回应,以使人民群众普遍关心的问题能够得到充分反映和切实解决。
  ——人大常委会开展监督应当注重针对性和实效性。为了提高人大常委会监督工作的针对性和实效性,总结实践经验,监督法从以下几个方面作了规定:一是,人大常委会每年选择若干关系改革发展稳定大局和群众切身利益、社会普遍关注的重大问题,有计划地安排听取和审议专项工作报告、开展执法检查。二是,常委会对决算草案和预算执行情况报告,重点审查下列内容:(1)预算收支平衡情况;(2)重点支出的安排和资金到位情况;(3)预算超收收入的安排和使用情况;(4)部门预算制度建立和执行情况;(5)向下级财政转移支付情况;(6)本级人民代表大会关于批准预算的决议的执行情况。此外,全国人大常委会还应当重点审查国债余额情况,县级以上地方各级人大常委会还应当重点审查上级财政补助资金的安排和使用情况。常委会每年审查和批准决算的同时,听取和审议本级政府提出的审计机关关于前一年度预算执行和其他财政收支的审计工作报告。三是,常委会组成人员对专项工作报告、执法检查报告、计划执行情况报告、预算执行情况报告、审计工作报告的审议意见和执法检查报告,分送“一府两院”研究处理。常委会认为必要,可以对专项工作报告、审计工作报告作出决议。“一府两院”应当将对审议意见的研究处理情况或者执行决议的情况,向常委会提出报告。四是,常委会认为必要,可以对同一专项工作反复多次地听取和审议“一府两院”的报告,也可以对同一个法律、法规的实施情况反复多次地组织跟踪检查,直至问题得到切实解决。
  此外,监督法还按照人大常委会监督工作的性质和特点,对规范性文件的备案审查、询问和质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定,作了规范化、程序化的规定,使之更具有可操作性,以使这些工作更具有针对性,更易于收到实效。
  法律的生命力在于实施。相信监督法的颁布实施,必定能大大促进人大常委会监督工作上一个新的台阶,必定能在推进依法治国、建设社会主义法治国家的进程中闪耀出它的光芒。(陈斯喜)


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来源:人民日报
日期:2006-10-16 20:26:17
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